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Contributos para reavaliação do regime jurídico dos jogos e apostas online (RJO)

Publicamos abaixo os contributos enviados pela ANAon ao SRIJ (Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos) sobre as nossas sugestões de alteração ao Anexo I do Decreto-Lei n.º 66/2015 que aprovou o Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online (RJO), disponibilizado para consulta pública até 28/Fev/2018 no site so SRIJ.

Contributo para reavaliação do RJO:

Aspetos gerais:
• Positivo:
•• Regime aberto sem limite a operadores que queiram obter licença para operar.
•• Jogadores mais protegidos contra fraudes ou ações dolosas por parte dos operadores, tais como: anulação indiscriminada de apostas, redução de cotas posteriormente ao momento da aposta, limitação unilateral do valor de aposta, retenção de fundos na conta impedindo o levantamento.

• Negativo:
•• ‘Blackout’ no arranque do mercado, onde os jogadores que já apostavam online em grandes operadores internacionais se viram privados de o fazer: ‘nem nenhum operador tinha licença em Portugal’, e os jogadores procuraram alternativas em operadores pequenos e duvidosos, ficando expostos a muito mais risco do que estavam antes.
•• (apostas desportivas à cota) Valor dos prémios nos operadores licenciados em Portugal é bastante inferior ao valor dos prémios pelo mesmo evento num operador licenciado no UK, ou em Malta.
•• (apostas desportivas à cota) Muito menos oferta nos operadores licenciados em Portugal, do que em operadores licenciados no UK, ou em Malta, quer em tipos de aposta quer em tipo de desportos.
•• (apostas desportivas à cota) Pelas duas razões anteriores, pelo incentivo grande em procurar melhores alternativas à oferta legal: a taxa de jogadores no mercado ilegal é muito grande, 68%, de acordo com estudo da RGA em Novembro de 2017 onde todos os associados ANAon foram convidados a participar. E são 68% dos jogadores que estão muito mais desprotegidos do que estavam antes de esta lei ter entrado em vigor em Portugal: já que passaram de grande operadores internacionais para pequenos operadores sediados em territórios remotos e sem acordos com Portugal ou com a UE.
•• (apostas desportivas cruzadas) Pelo facto de estar previsto na lei, mas ainda não ter sido emitida qualquer licença (passados mais de 2,5 anos da entrada em vigor da lei), há muito descontentamento dos jogadores portugueses que tinham esta forma de jogo online disponível e deixaram de o ter. Isto aumenta também o risco de burla a que este tipo de jogadores está agora sujeito pela procura de alternativas ao jogo ilegal em apostas cruzadas.
•• (póquer) O mercado fechado apenas em Portugal, onde não são permitidas redes de póquer sequer entre operadores licenciados em Portugal, faz com que os jogadores portugueses estejam descontentes com a liquidez e com os prémios disponíveis no único operador de póquer online em Portugal. Nota: este ponto já foi resolvido.

Baseado nos aspetos gerais acima descritos, a ANAon sugere que o RJO seja alterado nos seguintes pontos:

Artigo 90.º:
Alterar a base de incidência do imposto (IEJO) das apostas desportivas à cota, alterar de % sobre o volume para % sobre a receita bruta (receita bruta = volume – prémios).

Artigo 5.º pontos 5. a 9., e Artigo 90.º ponto 9.:
Não limitar por catálogo prévio os eventos desportivos e tipos de apostas possíveis, incidindo antes na definição do proibido (escalões de formação por exemplo) e deixando aos operadores a livre definição dos seus eventos e mercados desde que dentro da nossa lei, podendo a qualquer momento o SRIJ fiscalizar e proibir certo tipo de aposta.

Artigo 37.º ponto 5.:
Não proibir um jogador recém-registado de colocar apostas, antes de lhe ser feita a verificação da identidade, até porque a verificação pode ter de ser manual e isso aumenta muito o tempo de espera. Deve ser imposto limites de depósito e aposta, e até prazo para validação da conta sob pena de suspensão da mesma, mas não proibir a aposta.

De seguida, serão fundamentadas cada uma destas sugestões de alteração.

Fundamentações

1. Artigo 90.º – sobre a base de incidência do imposto das apostas desportivas

Sugerimos que a base de incidência seja a mesma dos restantes jogos e apostas online do RJO, isto é, o imposto seja uma percentagem do «montante da receita bruta anual», ficando por exemplo igual à redação do Artigo 89.º:

“(…)
4 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando a receita bruta anual da entidade exploradora for superior a (euro) 5 000 000,00, a matéria coletável é dividida em duas parcelas:
a) Até ao montante de (euro) 5 000 000,00, aplica-se a taxa de 15/prct.;
b) Sobre o excedente, a taxa é determinada com base na seguinte fórmula:
Taxa = [15/prct. x (montante da receita bruta anual/(euro) 5 000 000,00)]
(…)”

Com base no Volume, o operador pode ter prejuízo e mesmo assim pagar imposto:
O operador não pode prever o que paga de imposto, podendo ter prejuízo em certo mercado e mesmo assim tem de pagar imposto. Portanto, o operador vai refletir esse imposto em prémios muito baixos para os jogadores, criando um grande incentivo para os jogadores procurarem operadores ilegais, para obter prémios muito superiores (para o mesmo risco, para o mesmo evento, para o mesmo jogo de futebol).
Este tipo de apostas em que o prémio (cota) já está definido antes das apostas, não é o tipo de jogo em que se possa taxar o volume de apostas, não se tratam de apostas mútuas (como o Euromilhões por exemplo – Portaria n.º 228/2016), em que o prémio é uma percentagem do volume de apostas, sobrando sempre dinheiro para pagar ma percentagem de imposto.
Nas apostas à cota, em que o valor do prémio já está definido antes das apostas, pode acontecer o exemplo seguinte:
• Jogo: Benfica v Marítimo
• Aposta: vitória do Benfica a cota de 1,30
• Se todas as apostas feitas (total de 100€) forem apenas neste acontecimento (“vitória do Benfica”), e caso o Benfica ganhe mesmo:
•• O operador terá de pagar os prémios de 1,30*100€ = 130€ em prémios (incluindo a devolução dos valores apostados);
•• O operador terá de pagar ainda IEJO de 8% de 100€ = 8€ por ter disponibilizado esta aposta aos apostadores portugueses;
• Ou seja, o operador teve 30€ de prejuízo e ainda teve de pagar 8€ de imposto.

Com prémios tão mais baixos em Portugal, é enorme o incentivo ao mercado ilegal:
Se para o mesmo evento, o mesmo jogo de futebol (Benfica v Marítimo), para a mesma aposta, os apostadores encontram prémios 15% superiores nos operadores ilegais, vão procurar formas de realizar as suas apostas nesses operadores.
E em operadores ilegais, os apostadores estão completamente desprotegidos. Não há regulador e a qualquer momento os apostadores Portugueses podem ficar sem o seu dinheiro.
Conforme diz no preambulo do DL66/2015, citando uma lei de 1927, “o desejo de jogar apresentava-se como uma realidade incontornável” e “o jogo era um facto contra o qual nada podiam já as disposições repressivas”, cabe à lei ser o melhor possível no sentido de trazer a atividade para a esfera legal e protege os apostadores.
É assumidamente objetivo desta lei: “trazer para a legalidade operadores e jogadores que atualmente jogam no mercado ilegal sem qualquer proteção, e assegurando, simultaneamente, o são funcionamento do mercado”.
Ora isto não está a ser conseguido.
Com altas taxas de jogo em operadores ilegais (68% dos apostadores portugueses admitem jogar em operadores que não tem licença em Portugal): os jogadores estão desprotegidos, o estado não controla os volumes de dinheiro efetivamente apostados nos jogos e portanto não consegue prever viciação de resultados, nem o branqueamento de capitais.

Alterar a base de taxação de Volume para Receita Bruta, deverá levar a maior recolha de impostos pelo Estado:
Pelos dados disponíveis pelo mercado de jogo online na Dinamarca, país com boa regulamentação de jogo online na nossa opinião, e de dimensões comparáveis a Portugal, podemos concluir que o mercado legal em Portugal está longe dos valores reais totais jogados pelos apostadores Portugueses.
E pelo exemplo de taxação com base na Receita Bruta que a Dinamarca adotou, consegue recolher aproximadamente o dobro, mais 46 milhões de Euros, do que Portugal recolhe num ano em impostos com o mercado de jogo online.
De acordo com estatísticas divulgadas pelos operadores de Portugal e da Dinamarca, realizamos a seguinte tabela de comparação:
impostos jogo online portugal vs dinamarca

jogo online - impostos em portugal jogo online - impostos na dinamarca
Source DK: https://spillemyndigheden.dk/sites/default/files/filer-til-download/statistics_q3_2017.pdf
Source PT: http://www.srij.turismodeportugal.pt/fotos/editor2/estatisticas/Relatorio_4_trimestre_2017_Jogo_Online_20170214_PT.PDF

Esta alteração da base de incidência do imposto, de Volume para Receita Bruta, vem de encontro à pretensão de criar um mercado estável, uma regulamentação “como meio de combater a prática de jogo ilegal e, por outro, para assegurar uma exploração de jogo equilibrada e transparente”.

Um imposto demasiado elevado aproxima os jogadores do mercado ilegal:
A ARJEL, regulador Francês que mantém uma lei com imposto na base do Volume, já reconheceu publicamente que não funciona. Mesmo com taxas mais baixas, se elas forem sobre o Volume, o mercado não funciona, aproxima as empresas da falência e os apostadores do mercado ilegal. A lógica económica recomenda um sistema baseado na receita bruta de jogos (GGR), ou seja, o valor recebido menos os ganhos pagos aos jogadores.

Contudo, se o estado quer vender os apostadores ao mercado ilegal, em troca da ilusão (não comprovada) de que impostos altos trazem maior volume de imposto, então que o admita, porque os apostadores querem saber que estão a ser deixados de lado em troca de ilusão materialista.
Como se pode ver na curva na Fig.4 do estudo “Licensing system for online gambling”, da consultora Copenhagen Economics, de Setembro de 2016 , há um ponto, estudado, a partir do qual, o imposto deixa de ser ótimo quer na proteção de apostadores, quer na captação de imposto.

curva otima entre imposto e absorcao do mercado legal de jogo online
Source: https://www.copenhageneconomics.com/dyn/resources/Publication/publicationPDF/8/368/1478078895/copenhagen-economics-2016-licensing-system-for-online-gambling.pdf

Parece um pouco difícil perceber os motivos formulação do RJO quando se referem a garantir “o necessário distanciamento do Estado relativamente a um interesse directo no jogo”. Na verdade, perante este cenário, o Estado, mostra ser o agente que mais directamente está interessado no jogo.
O grande desfasamento criado por esta margem excessiva levará a que se mantenha uma lacuna potenciadora de um mercado paralelo de jogo.
As entidades exploradoras sabem que com estas margens não terão mercado suficiente e Portugal não será atrativo. Os apostadores rejeitam apostar de forma tão desfasada da realidade, a cota que será apresentada aos apostadores, não é, na nossa opinião justa.
A ANAon considera que nestas condições, o Estado acaba por “matar a galinha dos ovos de ouro”.
Este desfasamento, só pode ser colmatado se o IEJO incidir sobre a receita bruta que as entidades obtenham com as apostas em território nacional. Este modelo de incidência, deve ser aplicado a todo o jogo online regulado pelo RJO. Desta forma, a lei será muito mais simples e justa.

2. Artigo 5.º pontos 5. a 9., e Artigo 90.º ponto 9.: não limitar a oferta

Sugerimos a revisão da lógica destes artigos da lei, para não existir um catálogo de eventos autorizados mas sim um catálogo de eventos proibidos, tais como os escalões de formação aqui citados. Sugerimos que o ónus da definição e abertura de oferta de jogo online esteja do lado dos operadores, podendo a qualquer momento o SRIJ fiscalizar e proibir certo tipo de aposta. Sugerimos no Artigo 90.º ponto 9, que se preveja a distribuição de imposto quando a aposta é feita em desportos que não têm federação em Portugal.

Limitar a oferta legal significa potenciar o mercado ilegal:
Dado que um dos objetivos primários do RJO é acabar com o jogo paralelo, parece-nos pouco compreensível que existam estes pontos no artigo 5º do RJO, com a criação de uma lista “catálogo” de eventos e tipos de aposta pré-aprovados, e apenas sobre desportos com federações em Portugal.
Limitar a liberdade de escolha do apostador não nos parece que seja um bom caminho para diminuir o jogo informal.
Trata-se de um mercado online, onde facilmente os jogadores portugueses conseguem perceber a grande diferença de oferta nos operadores legais Portugueses e nos operadores internacionais (sem licença em Portugal). Constituindo assim um incentivo extra ao apostador entrar nesses sites ilegais, para poder ter acesso a esses tipos de aposta.
Sendo esta uma atividade lúdica, ela será feita, por definição, quando houver tempo livre. E nesse sentido é importante garantir oferta no mercado legal a qualquer hora do dia. Ora para isto é fundamental haver apostas em todo o tipo de eventos, de todo o mundo.
Se um apostador Português aceder a um operador nacional para apostar a uma hora em que não encontre oferta suficiente, que encontra num operador internacional (ilegal em Portugal) à mesma hora, então é nesse mercado ilegal que o apostador irá entrar, com todos os riscos que e prejuízos para Portugal que isso tem associado.
Para a ANAon é essencial a liberdade de escolha por parte do apostador, para que os seus direitos sejam defendidos, mas também procurando limitar a procura por um mercado paralelo de apostas.

3. Artigo 37.º ponto 5. – sobre a verificação de identidade

Sugerimos que não se proíba a prática de jogos e apostas online antes de verificada a identidade do jogador, mas antes se criem limitações de valor de depósito, limitações de levantamento e limitações tempo até ser bloqueada a conta caso ainda não tenha verificado a identidade.

Seguindo o que é feito internacionalmente, não se deve proibir o jogo a um apostador recém-registado, mas sim criar limitações só levantadas após verificação de identidade.
Sobretudo porque a validação pode ter de ser feita manualmente com envio de documentos, e isso demora vários dias, criando aqui um incentivo grande ao jogador desistir do operador legal e ingressar num operador ilegal que o permite apostar rapidamente no evento que possivelmente está já a acontecer e lhe despertou interesse no jogo online.
Se queremos um mercado legal eficaz, não podemos criar entraves que faça os apostadores preferir os operadores ilegais.

Conclusão

Alguns destes pontos já tinham sido alertados pela ANAon em Julho de 2014, inclusive em documento entregue na Comissão de Economia e Obras Públicas, num comentário oficial à Proposta de Lei 238/XII, que pode ser consultado em: link .

Como sempre, a ANAon está disponível para cooperar com o regulador e com o legislador para que se consiga melhorar o RJO e chegar a um mercado eficaz e que proteja os jogadores.

A direção da ANAon,
28/02/2018

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